La traditionnelle « boule puante » sur les failles de la gestion des universités a précédé les propositions des groupes de travail préparatoires à la LPPR (loi de programmation pluriannuelle de la recherche)), rendues publiques aujourd’hui. C’est l’occasion de questionner la gestion des universités à partir d’un bilan de la LRU tiré par Jean-Richard Cytermann et Pascal Aimé 1Jean-Richard Cytermann, ancien chef de service de l’IGAENR et Pascal Aimé, IGAENR, « La loi ‘libertés et responsabilités des universités : origines, apports et bilan de la mise en œuvre' » dans la Revue française d’administration publique. Avec une double interrogation : peut-on bien gérer sans un personnel de soutien suffisant en quantité et qualité et sans donner à l’administration toute sa place ?
La restitution des groupes de travail, demandant sans surprise des moyens supplémentaires pour la recherche, a été précédée de la traditionnelle « boule puante » avec une fuite opportune dans Les Echos sur l’efficience de la gestion dans les universités (respect des temps de service pour les enseignants-chercheurs et respect des 35h pour les Biatss).
Ce rapport « confidentiel » IGF/IGAENR (que je n’ai pas lu) fait état d’une situation qui ne peut surprendre celles et ceux qui connaissent un tant soit peu le système français : sa gestion est perfectible, et il existe donc des marges de manœuvre. Rappelons tout de même le contexte du débat : les universités françaises restent sous financées, avec un déficit de personnel de soutien abyssal, comparé à leurs homologues. Qui explique la gestion perfectible…
Mais en l’occurrence, s’agit-il seulement de cela ? La période de réélection, ou non, de présidents d’université va remettre sur le devant de la scène ce difficile exercice : face à des « clientèles électorales » gravées dans le marbre par un système électoral baroque, que restera-t-il des impératifs de gestion ?
La progression de la maîtrise de la gestion des universités
Que sont ces impératifs de gestion justement ? Revenir sur quelques idées reçues, c’est aussi l’intérêt de l »analyse de Jean-Richard Cytermann et Pascal Aimé, à qui on ne peut contester une connaissance experte de la gestion des établissements.
Faisant un bilan de la LRU, ils soulignent la progression de la maîtrise de la gestion par les universités. A l’inverse des discours catastrophistes (en ne confondant pas bonne gestion et financement suffisant, ce que beaucoup d’universitaires et journalistes ont du mal à comprendre !), les auteurs soulignent, tableau à l’appui, qu' »environ 10 % des établissements d’enseignement supérieur rencontrent des difficultés financières et peinent à équilibrer leurs activités dans un contexte d’autonomie financière accrue », un pourcentage relativement stable sachant que les établissements concernés ne sont pas toujours les mêmes.
Qu’est-ce qui explique les progrès de 90% des établissements ? C’est la professionnalisation des fonctions administratives et techniques des établissements « grâce au recrutement de cadres maîtrisant de nouvelles compétences ». L’exercice de nouvelles responsabilités a « permis de transformer des fonctions clés des établissements (pilotage et maîtrise de la masse salariale, gestion des ressources humaines, contrôle de gestion puis audit interne, patrimoine immobilier, système d’information, etc.) ». Tout ceci a débouché sur« de nouveaux processus managériaux (dialogue de gestion interne, contrat d’objectifs-moyens, etc.). »
Personnels Biatss : la priorité oubliée
Ceci a eu pour conséquence (au grand dam d’ailleurs d’une grande partie du monde académique) si l’on en croit le bilan social du MESRI 2Entre 2012 et 2016, les effectifs de l’ESR (titulaires et non titulaires) ont augmenté de 1,7 % passant de 197 749 à 201 044, mais essentiellement côté personnels BIATSS (+ 3,6%) tandis que la population enseignante a baissé (- 0,2 %)., que les présidents d’université ont globalement préféré investir dans ces fonctions support, au prix du gel de postes d’enseignants-chercheurs.
Mais la marche est haute ! Si on est loin des saillies médiatiques sur ‘les universités françaises en faillite’, le sous-financement chronique réside avant tout dans le nombre de personnels administration et de soutien. Si on compare à leurs homologues allemandes 3A Heidelberg, le ratio est de 1,6 équivalent Biatss pour 1 académique, contre moins de 1 en France ou britanniques, ce manque de personnels d’administration et de soutien a un impact direct sur la qualité de la formation et de la recherche. Combien d’heures consacrées par des enseignants-chercheurs à des tâches administratives ? Mais aussi combien de tâches administratives abusivement préemptées par des académiques ?
Le paradoxe est là : la GRH des personnels de soutien (y compris quand les 35h ne sont pas appliquées) est une clé essentielle. Prenons l’exemple, dans le domaine budgétaire, de l’impact de la montée en compétences : « il n’est pas rare de trouver dans les établissements des compétences techniques égales, si ce n’est supérieures à celles qui existent à l’administration centrale et dans les services académiques en charge du contrôle budgétaire. »Une contribution au débat sur les futurs recteurs délégués à l’ESRI ? Car selon Jean-Richard Cytermann et Pascal Aimé, « on peut y voir la réussite des principes issus de la nouvelle gestion publique qui prônent la responsabilisation des acteurs. On peut également y voir un facteur de risque qui impose de redéfinir le rôle de l’état financeur. »
Cela signifie-t-il que la situation est « rose » ? Non, car il faut souligner que la professionnalisation évoquée par les auteurs s’est faite domaine par domaine et qu’elle n’est pas achevée. Cette remise au norme, concentrée sur le fonctionnement interne, n’a pas encore complètement investi, par exemple, le service à l’étudiant. Mais cette rentrée a montré la capacité des établissements à monter des opérations d’envergure au niveau de l’accueil que seules auparavant les Business schools étaient capables de réaliser pour leurs étudiants.
Les causes des difficultés financières
Quel est le problème des universités en difficulté ? Toutes ont en commun « une mauvaise appréciation de la soutenabilité des décisions qui sont prises » (recrutements, programmation des investissements, répartition des ressources entre formation et recherche). Les conséquences sont évidentes : « une maîtrise insuffisante des évolutions de la masse salariale, une capacité d’autofinancement trop faible et une difficulté à assurer le financement de l’offre de formation. » L’explosion des heures complémentaires dans certains établissements correspond autant à une « correction salariale » qu’à une conception des « maquettes » à l’image du système éducatif français : la stratégie de l’entonnoir pour gaver les élèves.
Cependant, les universités sont en quelque sorte en bout de chaîne avec des « facteurs externes » qu’elles ne peuvent maîtriser : l’évolution du mode de financement de la recherche sur projet, la montée en puissance des financements extra budgétaires et des opérations ‘campus » ». Surtout , Jean-Richard Cytermann et Pascal Aimé, soulignent que« l’augmentation régulière des effectifs étudiants accueillis ou l’absence d’évolution du mode de répartition des moyens », rendent « plus complexe l’analyse des responsabilités respectives des établissements et de l’État dans cette situation. »
En résumé, les problèmes structurels de l’université française se retrouvent donc dans
- La capacité à maîtriser les opérations pluriannuelles.
- La capacité à assurer une répartition interne équilibrée des ressources au sein des établissements, et donc le dialogue avec les composantes et l’équilibre formation-recherche.
- Des inégalités flagrantes générées par le modèle actuel d’allocation des moyens
- La faiblesse des frais de gestion sur les appels à projet, les établissements étant pénalisés par la prise en charge des frais généraux liés à ces activités sur leur budget général.
Tout ceci traduit une « complexification des modes de fonctionnement et de financement des établissements d’enseignement supérieur » qui s’impose à tous : il ne suffit pas de se remettre à niveau mais d’anticiper le niveau requis, dans une compétition internationale qui exige un professionnalisme sans faille.
Place de l’administration : la clé du problème
Mais les académiques acceptent-ils cette nécessité ? Pas sûr ! Les auteurs observent que les fusions ont joué un rôle plus important que la LRU dans la « rationalisation de l’organisation des services, grâce à une montée en compétence, une professionnalisation accrue des fonctions de support et à un travail plus étroit entre responsables académiques et responsables administratifs. »
S’il faut tempérer leur constat optimiste sur les fusions (la Cour des comptes notent que certaines n’ont pas été préparées), les auteurs mettent le doigt là où cela fait mal : la place des DGS et donc de l’administration par rapport au monde académique. Comme souvent, on s’est payé de mots avec la création du statut de DGS, alors même que la réalité est très différente.
Car d’autres établissements (on pourrait facilement faire une liste ?) « peinent encore, dix ans après la mise en œuvre de la loi, à mettre en œuvre une gouvernance efficace, à sortir des logiques facultaires, à mieux associer enseignants et administratifs, à développer les outils de concertation interne (dialogue de gestion, contrat objectifs-moyens). »
« Fondamentalement le rapport entre les présidents, vice-présidents et responsables administratifs au sein des établissements » n’a pas changé soulignent dans un constat pessimiste Jean-Richard Cytermann et Pascal Aimé. Je l’observe effectivement régulièrement : « un nombre significatif de DGS continuent de voir leurs équipes administratives et techniques encadrées plus ou moins étroitement par des vice-présidents fonctionnels ou se résignent à ne pas intervenir dans certains champs d’activité dans lesquels on ne leur reconnaît aucune légitimité. C’est notamment le cas de la recherche. »
Pourtant, leur observation, que ma longue fréquentation des établissements corrobore, pourrait faire réfléchir : « les établissements dont les processus de gestion sont stabilisés et semblent les plus efficaces en matière de gestion sont les établissements qui ont intégré le fait que la gestion de la pédagogie et de la recherche sont des domaines partagés entre enseignants et administratifs. »
Des DGS malmenés
Est-cela qui explique l’ouverture du vivier de recrutement des DGS, notamment à des cadres administratifs des collectivités territoriales ? « Ces derniers présentent l’avantage de maîtriser la gestion de collectivités autonomes depuis plus longtemps que les universités et de savoir travailler avec des élus » estiment les auteurs.
Jean-Richard Cytermann et Pascal Aimé tempèrent cependant cette avancée : globalement cette fonction de direction demeure précaire, et ils donnent d’ailleurs les chiffres de cette instabilité. Le DGS est souvent tenu « pour principal responsable de la mauvaise gestion réelle ou supposée d’un établissement, soit parce qu’il serait incapable d’éviter les problèmes, soit parce qu’à l’inverse, par une gestion trop ‘rigoureuse’, il entraverait l’activité des composantes et unités de recherche. »
Ils en concluent que « les évolutions récentes de cette autonomie ‘à la française’, qui touchent principalement aux relations entre l’État et la gouvernance des établissements, n’apportent que peu de réponses innovantes à la question de l’équilibre des responsabilités entre le niveau central et les composantes des établissements » (Cf. mon article sur ce sujet). Il est vrai que la bonne gestion, au profit des étudiants et de la recherche, semble être le cadet des soucis de tous ceux pour qui un CA est avant tout le lieu de joutes politiques. Qui cachent souvent des intérêts particuliers.
La conclusion des auteurs est sans équivoque. 3 sujets n’ont connu aucune évolution significative depuis 2007 :
- le modèle de répartition des moyens entre les établissements,
- le circuit de financement des unités de recherche par les universités et les organismes de recherche,
- la part de la participation des usagers dans le financement de l’enseignement supérieur.
Du grain à moudre pour débattre de la gestion des universités !
Références
| ↑1 | Jean-Richard Cytermann, ancien chef de service de l’IGAENR et Pascal Aimé, IGAENR, « La loi ‘libertés et responsabilités des universités : origines, apports et bilan de la mise en œuvre' » |
|---|---|
| ↑2 | Entre 2012 et 2016, les effectifs de l’ESR (titulaires et non titulaires) ont augmenté de 1,7 % passant de 197 749 à 201 044, mais essentiellement côté personnels BIATSS (+ 3,6%) tandis que la population enseignante a baissé (- 0,2 %). |
| ↑3 | A Heidelberg, le ratio est de 1,6 équivalent Biatss pour 1 académique, contre moins de 1 en France |
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